Leiðbeinandi samningsform

#Heiti rekstrarverkefnis#

SAMNINGUR UM #í hverju verkefni er fólgið#

#SAMNINGUR NR. #númer##

Verkkaupi: #heiti verkkaupa#

Verksali: #heiti verksala#

#Heiti verkkaupa, kennitala og heimilisfang#, í samningi þessum nefndur verkkaupi, og #heiti verksala, kennitala og heimilisfang#, í samningi þessum nefndur verksali, gera með sér svohljóðandi
Einn veigamesti kafli samningsins á að vera lýsing á þeirri þjónustu sem samið er um. Lýsingin getur falist í því að svara einhverjum eða öllum eftirfarandi spurningum:

• Að hverjum beinist verkefnið sérstaklega, hvaða þörfum er því ætlað að koma til móts við og hver er tilgangur eða markmið verkefnis?
• Í hverju er verkefnið fólgið, hvað afmarkar það, hverjar eru afurðir þess og hvernig lýkur því?
• Til hvers er sérstaklega ætlast af verksala við framkvæmd verkefnisins?

Almennt ætti að miða við að sjálfur samningurinn verði tiltölulega stuttur, t.d. innan við fimm síður, en nánari lýsing komi í fylgiskjali. Skulu nú nefnd dæmi um atriði sem þarf að huga að við samningagerðina.

• Fram þarf að koma eftir því sem unnt er hvaða magn afurða eða þjónustu ætlast er til að verksali láti í té. Í sumum tilvikum getur þó verið heppilegra að tilgreina töluleg markmið sem gert er ráð fyrir að verksali nái við framkvæmd verkefnisins. Þar sem því verður við komið ætti að tengja greiðslur við markmið og þjónustumagn.
• Tilgreina ætti eftir því sem við á viðmið fyrir gæði þjónustu, t.d. með því að vísa til viðeigandi staðla eða setja viðmiðanir, t.d. tölulegar. Þannig þarf ef til vill að setja viðmiðanir um viðbragðstíma, afgreiðslutíma, þjónustutíðni og dagsetningar svo eitthvað sé nefnt.
• Almennt ætti að gera ráð fyrir að bæði verkkaupi og verksali haldi uppi eftirliti til að tryggja gæði þjónustunnar. Slíkt eftirlit getur verið með ýmsu móti, t.d. gæðakerfi eða sjálfsmat sem hægt er að taka út. Að hluta til gæti slíkt eftirlit falist í því að skrá niður kvartanir notenda og meðferð kvartana ásamt því að gera kannanir meðal notenda.
• Meta þarf hvort verksali þarf að auglýsa eða upplýsa notendur á annan hátt um þjónustuna, t.d. hvaða þjónusta er veitt, hve góðri þjónustu er lofað, hvernig þjónustan er veitt, hvaða skilmálar gilda, hver er réttur notenda og hvernig er farið með kvartanir.
• Hluti af afmörkun þjónustu er að tilgreina notendur hennar, hvernig aðgangi er stjórnað eða samkvæmt hvaða reglum aðgangur er ákveðinn.
• Eftir því sem tekst betur að skilgreina þær afurðir og þjónustu sem felast í verkinu, m.a. hvað varðar umfang og gæði, ætti að draga úr þörf fyrir sérstakar kröfur til verksala um aðstöðu, aðföng og aðferðir við framkvæmd þess. Í þeim tilvikum sem slík kröfugerð er talin nauðsynleg er lagt til lýsingin tryggi verksala jafnframt nægilegt svigrúm til að leysa verkið á þann hátt sem hann telur hagkvæmt.
• Við afmörkun verkefnisins kann að vera rétt að taka fram hvað felst ekki í því, t.d. hvaða þjónustu verksala er ekki skylt að veita. Eins getur í einhverjum tilvikum þurft að takmarka þjónustu sem verksali býður til kaups samhliða þeirri þjónustu sem ríkið kostar og ekki samrýmist henni.
• Skiptist verkefnið í áfanga getur þurft að greina frá því hverjir þeir eru, í hvaða röð þeir skulu unnir og hvernig þeim lýkur.

Samkvæmt 2. m.gr. 30. gr. fjárreiðulaga verður einkaaðila ekki falið með samningi opinbert vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna nema sérstök heimild sé til þess í lögum. Tilgangur þessa ákvæðis er að draga fram almenna reglu sem alltaf hefur gilt. Hér er átt við ákvarðanir sem varða ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri og stjórnsýslulög, nr. 37/1993, gilda um. Þau lög ná ekki til margvíslegrar þjónustustarfsemi á vegum hins opinbera, svo sem umönnunar sjúkra, fatlaðra og aldraðra, kennslu og bókavörslu svo nokkur dæmi séu nefnd. Það getur þó verið álitamál hvort þær ákvarðanir sem tengjast opinberri þjónustu falla undir gildissvið laganna. Í því efni verður að skoða hvort ákvörðunin lýtur fyrst og fremst að framkvæmdinni, svo sem hvenær og hvernig læknisaðgerð skuli framkvæmd, eða hvort hún er fremur lagalegs eðlis, þ.e. færir mönnum réttindi eða skerðir þau, léttir skyldum af mönnum eða leggur á þá auknar byrðar. Sem dæmi má taka ákvörðun læknis um að framkvæma læknisaðgerð eða synja um framkvæmd hennar. Þó verður að líta til þess hvort ákvörðunin er meiriháttar eða minniháttar. Þannig myndi synjun læknis um að framkvæma fóstureyðingu falla undir stjórnsýslulög en synjun um að framkvæma minni háttar læknisverk tæplega teljast stjórnsýsluákvörðun. Annað dæmi er kennsla í skólum. Kennsla, próftaka og útskrift nemenda flokkast sem þjónustustarfsemi og telst því ekki til stjórnvaldsákvörðunar. Innritun og ákvörðun um að víkja nemanda úr skóla í fleiri en einn dag telst aftur á móti stjórnvaldsákvörðun. Í lögum um heilbrigðisþjónustu, lögum um framhaldsskóla eða lögum um háskóla er ekki að finna sérstök ákvæði sem veita einkaaðila heimild til þess að fara með opinbert vald. Ákveða þarf í hverju tilviki um sig hver tekur ákvarðanir sem teljast vera lagalegs eðlis. Í sumum tilvikum er eðlilegt að verkkaupi sjálfur eða einhver sem starfar á ábyrgð hans taki slíkar ákvarðanir. Einnig getur þurft að meta hvort setja þurfi reglur sem leiðbeina við ákvarðanatöku í þeim tilgangi að draga úr þörf á sjálfstæðu mati.

Í flestum tilvikum gilda ákveðin lög og reglur sem verksali þarf að fylgja og vísa þarf til í samningnum. Til þess að sjálfur samningurinn verði tiltölulega stuttur og geymi öll aðalatriði getur verið viðeigandi að telja þessi gögn upp í sérstakri grein. Dæmi um þetta eru:

• Sérlög og reglugerð um verkefnið.
• Lög um fjárreiður ríkissjóðs, nr. 88/1997. Vakin er athygli á greinum 3, 20 og 30.
• Lög um Ríkisendurskoðun, nr. 86/1997. Vakin er athygli á greinum 6 og 9.
• Verklagsreglur eða lýsing á kröfum vegna verksins.
• Kostnaðaráætlun og lýsing verkþátta.
• Tímaáætlun.
• Skipurit fyrir verkefnið.
• Staðall sem fylgt er við framkvæmd verkefnisins.
• Útboðslýsing.
• Tilboð verksala.
• Svör verkkaupa við fyrirspurn bjóðenda ef verkefnið var boðið út.

Í þeim tilvikum sem verkkaupi leggur eitthvað til verkefnisins annað en að greiða kostnað þarf að tilgreina hvað er um að ræða og hver útvegar viðbætur eða endurnýjar/viðheldur því sem verksali leggur til. Dæmi um þetta er:

• Húsnæði.
• Tæki.
• Efni, þ.m.t. eyðublöð og kynningarefni.
• Leiðbeiningar og fagleg ráðgjöf.
• Greiðsla á ákveðnum kostnaðarliðum.

Leggi verkkaupi fram húsnæði og dýr tæki er rétt að gera leigusamning til að sýna heildarkostnað við verkefnið.

Almennt ætti að gera ráð fyrir að verksali hafi frjálsar hendur til að kaupa þjónustu af undirverktökum og taka fram í samningnum að verksali ber alla ábyrgð á verkinu m.a. þeim hluta sem unninn er af undirverktökum og að honum er óheimilt að gera minni kröfur til undirverktaka en gerðar eru til hans í samningnum. Sé talin ástæða til að takmarka þetta svigrúm verksalans þarf slíkt að koma fram í samningi. Í slíkum tilvikum mætti t.d. gera kröfu um að verkkaupi samþykki undirverktaka en það getur falið í sér að verksali álíti að ábyrgð hans á verkefninu minnki.

Í samningi þarf að taka fram að gerviverktaka er óheimil í samræmi við 47. gr. reglugerðar um innkaup ríkisins. Reglugerðarákvæðið hljóðar þannig "Verktaka eða undirverktökum er óheimilt að gera samning um undirverktöku við einstaka starfsmenn eða starfshópa í þeim tilvikum þar sem um ráðningarsamband er að ræða og það á við samkvæmt venju og eðli máls".

Í þessum leiðbeiningum er gerður greinarmunur á áætluðum heildarkostnaði við verkefnið og því hvernig það er fjármagnað, m.a. með greiðslum verkkaupa, í samræmi við framvindu þess. Þetta er gert til samræmis við lög um fjárreiður ríkisins.

Einn aðaltilgangurinn með því að gera ítarlega samninga um rekstrarverkefni er að afmarka ábyrgð og skyldur samningsaðila. Samningagerðinni þarf að haga þannig að ríkissjóður beri ekki rekstrarlega ábyrgð á starfsemi verksala heldur einungis á því að greiða þær fjárhæðir sem samið er um. Þetta felur t.d. í sér að verksali gerir upp við lífeyrissjóði.

Tilgreina ætti í samningnum áætlaðan heildarkostnað á samningstíma en sundurliðun og forsendur gætu verið í fylgiskjali eftir því sem á við. Þegar um útboð er að ræða ætti fylgiskjalið að vera unnið af verksala og vera hluti tilboðs hans.

• Í þeim tilvikum sem er samið um heildarkostnað við verkefnið þarf að tilgreina í hvaða heimildir verkkaupi hefur til að skerða greiðslur ef verksali uppfyllir ekki samningsskyldur sínar, t.d. um að ná ákveðnum markmiðum. Verkið kann að tefjast eða þjónusta að skerðast bæði vegna aðgerða verksala og af öðrum sökum, s.s. vegna verkfalla og þarf að vera heimilt að bregðast við því. Sé gert ráð fyrir heimild til að skerða greiðslur kann einnig að vera rétt að gera ráð fyrir því að verkkaupi þurfi að taka tillit til kröfu verksala um að fá greiddan kostnaðarauka vegna tímabundins álags við að vinna upp mál sem frestuðust.
• Þar sem því sem er unnt og viðeigandi ætti að leggja ákveðin einingarverð og einingafjölda til grundvallar kostnaðarútreikningi enda verður þá eftirlit með samningnum væntanlega einfaldara og ódýrara. Í þessum tilvikum getur komið upp spurning um magnafslátt.
• Í sumum tilvikum getur verið ákjósanlegt að greiðslur ráðist af því hve vel verksala tekst að ná markmiðum sem tilgreind eru í samningnum.

Sé þjónustan, sem samið er um, skattskyld skv. lögum um virðisaukaskatt þarf að taka fram hvort fjárhæðir eru með eða án skatts.

Forsendur verks geta breyst á samningstímanum, sérstaklega þegar hann er langur. Í samningnum þarf að ákveða hvernig brugðist er við þessu. Í samningum og stöðlum um framkvæmdir gildir almennt sú regla að verkkaupi hefur rétt til að breyta verkinu svo framarlega sem hann greiðir kostnaðarauka sem af því leiðir.

Sé verksala ætlað að vinna aukaverk gegn greiðslu er rétt að miða við að um þau verði samið sérstaklega fyrir fram.

Í samningi þarf að koma fram hvort og hvernig fjárhæðir breytast, t.d:

• Haldast óbreyttar.
• Breytast samkvæmt neysluvöruverðsvísitölu.
• Breytast samkvæmt verðlagsforsendum fjárlaga hverju sinni miðað við að ákveðið hlutfall séu launagjöld en mismunurinn önnur gjöld.
• Breytast í samræmi við almennar breytingar á fjárveitingum í fjárlögum til sambærilegra ríkisstofnana.

Ef fjárhæðir breytast þarf að tilgreina við hvað er miðað þegar samningurinn er gerður.

Í samningi þarf að lýsa greiðslufyrirkomulagi, tilgreina greiðsludaga og hvert greiðsla skuli send. Þá kemur m.a. eftirfarandi til álita:

Greitt samkvæmt reikningi
Sé greitt samkvæmt reikningi, t.d. miðað við framvindu, er rétt að miða við að verksali leggi fram reikninga sína mánaðarlega eftir á. Önnur atriði sem geta átt við í samningi eru t.d:

• Reikningar skulu skrifaðir á verkkaupa og merktir verkefninu.
• Innan hvaða tíma skuli greitt. Verkkaupi þarf að gera ráð fyrir að yfirfara reikninga og hafa ráðrúm til að gera athugasemdir áður en hann greiðir þá.
• Með hverjum reikningi fylgi greinargerð og sundurliðun á því sem hefur verið unnið, t.d. á tímafjölda starfsmanna.

Fastar greiðslur
Sé greitt fyrir verkefnið með föstum greiðslum er rétt að miðað sé við framvindu, t.d. samkvæmt ákveðinni greiðsluáætlun sem gæti verið í fylgiskjali. Sé þessi háttur hafður á þarf að koma fram í samningnum hvað áætlað er að greiða á hverju ári samningstímans. Í sumum tilvikum þarf að gera ráð fyrir að samningsaðilar geri upp kostnað, t.d. ef einingafjöldi er áætlaður í samningnum en greiðslur miðast við raunverulegar einingar. Þá þarf að koma fram hvernig uppgjöri skuli háttað, t.d. hvaða gögn þurfi að liggja fyrir og hvenær miðað er við að uppgjör fari fram.

Greiðslur notenda
Í samningi þarf að koma fram ef verksala er heimilt eða ætlað að innheimta greiðslur af notendum verkefnisins eða þeim sem njóta þjónustu sem hann veitir. Taka þarf fram hvaða gjaldskrá skuli fylgt og á hvaða lagaheimild gjaldtakan er byggð. Þá getur verið ástæða til að kveða á um hvernig skuli farið með tekjurnar, t.d. í bókhaldi. Taka þarf fram ef reikningar og sundurliðun þeirra þarf að vera á stöðluðu formi, t.d. að fram komi nafn og kennitala þess sem þáði þjónustuna, dagsetning, tilvísun í gjaldskrá og staðfesting notenda. Geri verkkaupi kröfu um að fá hlutdeild í þessum tekjum, t.d. ef tekjurnar eru umfram ákveðna fjárhæð á ári, þarf slíkt að koma fram í samningnum.

Í þeim tilvikum sem aðgangur að þjónustu, sem ríkið kostar, er takmarkaður getur þurft að taka á því í samningi hvort verksala er heimilt að bjóða þjónustuna gegn því að notendur kosti hana að fullu.

Kostnaður sem verksali leggur út fyrir
Sé ætlast til þess að verksali leggi út fyrir kostnaði vegna aðstöðu, efnis eða annars sem verkkaupi á að láta í té þarf að koma fram hvernig útlagður kostnaður er endurgreiddur, t.d. hvort verksali fær greitt álag fyrir umsýslu. Einnig þarf að koma fram í samningi hvernig slíkar skuldbindingar eru takmarkaðar, t.d. að verksali þurfi að leita samþykkis verkkaupa fyrir fram.

Í þeim tilvikum sem samið er um verk án þess að það hafi verið boðið út kann að vera ástæða til að setja skorður í samningi við því að verksali geti tekið fé út úr rekstri sínum. Þetta getur sérstaklega átt við í þeim tilvikum sem samið er við aðila sem ekki greiðir tekjuskatt af hagnaði sínum. Eftirfarandi gæti þá komið til greina:

• Hagnaði af rekstrinum er skipt milli verkkaupa og verksala.
• Hagnaði af rekstrinum er að hluta eða öllu leyti varið til uppbyggingar á aðstöðu eða til að auka þjónustu frá því sem tilgreint er í samningnum.
• Hagnaði af rekstrinum er til varið til að mynda varasjóð sem er til ráðstöfunar að loknum ábyrgðartíma verkefnisins.

Almennt er rétt að standa þannig að málum að ekki þyki tilefni til að fjalla um þessi atriði í samningnum. Sé samningur skýr, m.a. hvað varðar magn og gæði þjónustunnar og greiðslur bundnar einingum, ætti aðeins í undantekningartilvikum að semja á þessum nótum.

Óvenjulegar ráðstafanir
Í sumum tilvikum kann að vera ástæða til að taka fram að verksala sé aðeins heimilt að fengnu leyfi verkkaupa að ráðast í eða taka þátt í óvenjulegum ráðstöfunum sem kunna að leiða af sér að eigi verði staðið við samninginn. Þörf fyrir slíkt ákvæði ræðst m.a. af þeim tryggingum sem eru settar fyrir verkinu.

Ábyrgð
Ætlast er til að verksali beri ábyrgð á úrlausn verkefnisins gagnvart verkkaupa og setji tryggingar fyrir verkinu. En jafnframt þarf að taka fram að verkkaupi (þ.e. ríkið) setji ekki tryggingar fyrir greiðslum. Meta verður hverju sinni hve traustrar tryggingar þurfi að krefjast m.a. út frá fjárhagsstöðu verksala og fyrri reynslu af samskiptum við hann. Veðtrygging og bankatrygging eru traustar en tryggingarvíxill síður. Á sama hátt þarf að meta hve há tryggingin þarf að vera. Í því sambandi er rétt að taka m.a. tillit til þess hvernig greiðslum fyrir verkið verður háttað.

Einnig þarf að ætlast til að verksali beri ábyrgð gagnvart notendum á þeirri þjónustu sem hann veitir, t.d. gagnvart slysum og tjóni sem starfsmenn hans valda við úrlausn verkefnisins. Í samningi getur því þurft að taka fram að verksali kaupi viðeigandi ábyrgðartryggingar.

Eftirlit með verkefninu
Í samningi þarf að gera grein fyrir því hvernig samskiptum verður háttað vegna eftirlits og hverjar eru heimildir og skyldur samningsaðila í því sambandi.
Ætlast þarf til að verksali skili verkkaupa ársreikningi á hverju ári samningstímans þannig að verkkaupi geti m.a. fylgst með því hvort fjárhagslegt bolmagn verksala hafi breyst frá því samningur var gerður. Um ársreikninga einkaaðila gilda lög nr. 144/1994, með síðari breytingum.

Taka þarf m.a. afstöðu til eftirfarandi atriða við samningsgerðina:

• Hvort verksala er óheimilt að skipa nýjan stjórnanda verkefnis án samþykkis verkkaupa.
• Hvaða upplýsingar verksali þarf að skrá hjá sér um framkvæmd verkefnisins, t.d.:
  • Hvaða þjónusta er veitt.
  • Þá sem nota þjónustuna, t.d. hverjir þeir eru.
  • Magn þjónustu, t.d. fjölda sem er veitt þjónusta eða fjölda þjónustueininga.
  • Gæði þjónustu, t.d. frávik frá stöðlum eða yfir hverju notendur kvarta og hvaða meðferð hver einstök kvörtun fær.
  Þurfi skráningin að vera á ákveðnu formi, t.d. samræmdu, þarf að taka slíkt fram.
• Hvaða og hvenær verksali skuli skila verkkaupa ótilkvaddur upplýsingum um verkefnið, t.d. í ársskýrslu og á verkfundum.

Verkkaupi þarf að áskilja sér rétt til að kanna aðstæður þar sem verkið er unnið og aðgang að þeim upplýsingum sem verksali skráir vegna verkefnisins. Áskilji verkkaupi sér rétt til að hafa aðgang að trúnaðarupplýsingum, sem verksala ber að skrá og varðveita varðandi samskipti verksala við notendur þjónustunnar (t.d. sjúkraskrám og nemendaskrám), þarf að geta þess í samningi. Rétt er að kanna heimildir fyrir slíkum aðgangi hjá Tölvunefnd í vafatilvikum.

Sé ekki samið á grundvelli útboðs þarf að gera kröfu til verksala um að hann aðgreini fjárreiður verkefnisins í bókhaldi frá annarri starfsemi svo bera megi kostnað við það og einstaka þætti þess saman við sambærileg verkefni hjá ríkisaðilum. Í þessu sambandi er rétt að láta koma fram, t.d. í fylgiskjali, hvaða sundurliðunar er krafist. Almennt ætti aðeins að krefjast lágmarkssundurliðunar.

Vakin er athygli á eftirlitsheimildum Ríkisendurskoðunar skv. lögum nr. 86/1997.

Í samningnum þarf að kveða á um hvernig ágreiningur skuli jafnaður. Ein leið er að semja um sérstaka samstarfsnefnd sem fylgist með framkvæmd samningsins og fjallar um álitamál.
Ákveða þarf í samningi hvar skuli reka mál sem rísa kunna út af samningnum. Tvennt kemur einkum til greina:

• Reka málið fyrir héraðsdómi, t.d. í því héraði sem verkið er unnið.
• Reka málið fyrir gerðardómi samkvæmt lögum um samningsbundna gerðardóma, nr. 53/1989. Taka þarf fram hvernig gerðardómur skal skipaður.

Ákveða þarf í samningi hvernig kostnaður við sáttanefnd og gerðardóm skiptist og ætti almennt að miða við að hann skiptist jafnt milli samningsaðila.
Einnig þarf að ákveða í samningi hvaða heimildir samningsaðili hefur til að beita viðurlögum ef viðsemjandi hans uppfyllir ekki samningsskyldur sínar. Í þessu sambandi kemur t.d. greina að kveða á um rétt kaupanda til að fresta eða fella niður greiðslur falli þjónusta niður eða sé hún ekki veitt í samræmi við samning, upplýsingum ekki skilað á réttum tíma eða gæðakerfi uppfylla ekki kröfur.

Í samningnum þarf að koma fram frá og til hvaða tíma hann gildir. Samningstími skal almennt ekki vera lengri en sex ár.

Einnig þarf að koma fram með hve löngum fyrirvara samningsaðilar geta sagt samningnum upp. Samkvæmt 30. gr. fjárreiðulaga skal uppsagnarfrestur eigi vera skemmri en þrír mánuðir og er það m.a. gert til að tryggja hagsmuni verksala. Semja þarf um uppsagnarfrest og láta koma fram í samningi að uppsögn skuli vera skrifleg.

Eftirtalin atriði gætu einnig átt við í samningi:

• Hvenær á samningstímanum samningsaðilar munu hefja viðræður um framlengingu samningssambands um sama verkefni. Oft er miðað við að samningsaðilar ákveði t.d. með hálfs árs fyrirvara hvort þeir stefna að gerð nýs samnings.
• Taka fram að telji samningsaðili að forsendur, sem lágu fyrir við gerð samningsins, breytist verulega á samningstímanum sé honum heimilt að fara fram á viðræður um endurskoðun á einstaka ákvæðum samningsins.
• Fram þarf að koma í samningnum hve frumrit hans eru mörg. Hvor samningsaðili heldur frumriti og ef óskað er eftir að fjármálaráðuneytið samþykki samninginn fær það þriðja eintakið. Samningar sem gerðir eru án undirritunar fjármálaráðherra skuldbinda ríkissjóð ekki fjárhagslega.

Á eftir undirritun er rétt að telja upp fylgiskjöl samningsins ef þau eru ekki talin upp í kafla um samningsgögn.