Leiðbeiningar um fjárhagslega aðgreiningu í rekstri ríkisstofnana

2.1. Tilgangur fjárhagslegrar aðgreiningar

Í samkeppnislögum er kveðið á um að samkeppnisyfirvöld geti mælt fyrir um fjárhagslegan aðskilnað samkeppnisrekstrar og annars rekstrar hjá stofnun. Talið er rétt að gera greinarmun á tveimur stigum fjárhagslegs aðskilnaðar. Annars vegar er um að ræða fjárhagslegan aðskilnað, sem er hvort tveggja bókhaldslegur og stjórnunarlegur en hins vegar fjárhagslegan aðskilnað eingöngu. Í síðarnefnda tilvikinu er einungis átt við aðskilnað í bókhaldi og hér á eftir verður það stig nefnt fjárhagsleg aðgreining.

Fjárhagsleg aðgreining felur í sér að tekjur, gjöld og skuldir vegna tiltekins rekstrar hjá stofnun eru aðgreind frá annarri starfsemi stofnunarinnar. Þannig er unnt að gera greinileg fjárhagsleg skil á milli rekstrareiningar sem á í samkeppni við einkaaðila og annarrar starfsemi stofnunarinnar.

Tilgangur með fjárhagslegri aðgreiningu er m.a. að líkja eftir aðstæðum á einkamarkaði og tryggja sem mest jafnræði í samkeppni einkaaðila og aðila í eigu ríkis. Til þess að þetta sé unnt, þarf að draga fram allan raunverulega kostnað sem hlýst af starfi stofnunar og skipta honum síðan á einstakar rekstrareiningar hennar.

Fjárhagsleg aðgreining í rekstri stofnunar á að koma að gagni bæði út á við gagnvart markaðnum og í innra starfi hennar. Út á við felst gagnsemin í því að birtar eru tölulegar upplýsingar um afmarkaða starfsemi innan stofnunar þannig að unnt er að bera hana saman við svipaða starfsemi hjá öðrum aðilum á sama markaði.

Hvað varðar innra starf stofnunar er fjárhagslegir aðgreiningu m.a. ætlað að efla kostnaðarvitund og leiða þannig til aukins aðhalds með kostnaði. Margar stofnanir þurfa að skoða í nýju ljósi kostnað og hagkvæmni einstakra rekstrareininga og hvort sú starfsemi sem þar fer fram eigi frekar að vera í höndum annarra. Einnig auðveldar fjárhagsleg aðgreining stofnunum að semja raunhæfar gjaldskrár fyrir starfsemi sína.

Fjárhagslegri aðgreiningu í rekstri ríkisstofnana er því ætlað að:

• Efla kostnaðarvitund í ríkisrekstrinum með því að draga fram raunkostnað við hvern einstakan rekstrarþátt hjá stofnunum.
• Auðvelda stofnunum ákvarðanir um verðlagningu vöru og þjónustu, bæði innan stofnunar og á markaðnum.

• Stuðla að jafnræði í samkeppni einkafyrirtækja og ríkisstofnana með því að fjárhagslegar upplýsingar um samkeppniseiningar verði á sambærilegum grunni.

2.2. Hversu mikil á aðgreiningin að vera?

2.2.1. Mismunandi að stæður

Það hlýtur að fara eftir eðli máls hverju sinni hversu langt á að ganga í að aðgreina rekstrareiningar hjá stofnunum. Aðstæður eru mismunandi.

Umfang þeirrar starfsemi innan stofnunar sem er í samkeppni við aðra getur verið svo óverulegt að það hafi hreinlega engan tilgang að aðgreina. Sem dæmi má nefna að selji stofnun óverulegt magn af bókum og disklingum, þýðir það ekki að þörf sé á fjárhagslegri aðgreiningu, þrátt fyrir að aðrir aðilar bjóði sömu hluti til sölu.

Einnig má benda á dæmi þar sem fjárhagsleg aðgreining ein og sér er ekki fullnægjandi. Þá er samkeppnisþáttur í starfi stofnunar orðinn það umfangsmikill að einkafyrirtækjum sem veita sambærilega þjónustu er verulega ógnað, eigi sér ekki stað bæði stjórnunarlegur og fjárhagslegur aðskilnaður. Dæmi um þetta er ákvörðun samkeppnisyfirvalda um Útfararstofu Kirkjugarðanna.

Loks má benda á að í einhverjum tilvikum kann fjárhagsleg aðgreining að leiða til þess að samkeppnisrekstur leggist af vegna þess að í ljós komi að hann sé í raun óhagkvæmur.

2.2.2. Leiðir til að koma í veg niðurgreiðslur frá öðrum rekstrareiningum

Stofnun sem stundar samkeppnisrekstur samhliða annarri opinberri þjónustu ber að tryggja að hann njóti ekki niðurgreiðslna frá öðrum þáttum stofnunarinnar. Stofnunin þarf að meta hversu umfangsmikill samkeppnisreksturinn er og fara síðan eina af eftirtöldum leiðum:

A. Gjaldskrá fylgi verðlagningu á markaði

Þegar samkeppnisrekstur er minni háttar bæði í samanburði við heildarstarfsemi stofnunar og gagnvart samkeppnisaðilum er unnt að stuðla að jafnræði á milli opinberra aðila og einkaaðila á þann hátt að þeir fyrrnefndu verðleggi þjónustu sína í samræmi við það sem gerist hjá keppinautum þeirra. Þetta hefur í för með sér að ekki verður ódýrara að skipta við opinbera stofnun en einkafyrirtæki. Eftir sem áður er æskilegt að ríkisstofnunin geti útskýrt hvaða forsendur liggja að baki gjaldskránni, þ.e. hún standi undir sömu þáttum og gjaldskrá á almennum markaði. Þessa leið ætti einungis að fara í þeim tilfellum þegar samkeppnisáhrif eru lítil á viðkomandi markaði.

Ekki er til einhlítur mælikvarði á það hvenær samkeppni er minni háttar eða markaðshlutdeild lítil. Í samkeppnisreglum EES-samnings er nefnd svokölluð „minni háttar regla". Hún felur í sér að samningar fyrirtækja á sama sölustigi á sama markaði, sem ná til innan við 5% markaðshlutdeildar á þeim markaði sem skiptir máli og þar sem heildarvelta fyrirtækjanna sem hlut eiga að máli er innan við 200 milljónir Euro, eru undanþegnir bannákvæði í reglunum. Í íslensku samkeppnislögunum er tiltekin samvinna fyrirtækja heimiluð, þrátt fyrir almennt bann gegn henni, ef samvinnan hefur lítil áhrif á þann markað sem um er að ræða. Ekki er skilgreint í lögunum hver markaðshlutdeild fyrirtækja, sem vinna saman með þessum hætti, má vera mest.

Þó að um sé að ræða annars konar samkeppnishömlur í „minni háttar reglunni" en þær hömlur sem leiða af þátttöku ríkisins í samkeppnisrekstri, má líta svo á að viðmiðunarmörk „minni háttar reglunnar" gefi til kynna að almennt sé litið svo á að fyrirtæki með markaðshlutdeild, sem er undir 5% af tilteknum markaði, skaði ekki samkeppnina á þeim markaði. Það virðist því geta samræmst samkeppnisreglum og markmiðinu með fjárhagslegri aðgreiningu að setja opinberri stofnun í samkeppnisrekstri eftirfarandi viðmiðunarmörk: Ef samkeppnisrekstur opinberrar stofnunar er hvort tveggja með undir 5% markaðshlutdeild á viðkomandi markaði og með ársveltu undir 5 milljónum króna á sama markaði, þarf aðeins að færa kostnaðarleg rök fyrir gjaldskrá hans og verðleggja þjónustu stofnunarinnar ekki lægra en almennt gerist á viðkomandi markaði.

B. Fjárhagsleg aðgreining í rekstri og efnahag.

Þegar samkeppnisrekstur er orðin viðamikill þáttur í rekstri stofnunar ber að aðgreina fjárhagslega samkeppnishluta stofnunarinnar frá annarri starfsemi hennar. Skal það gert á grundvelli leiðbeininga þessara, samkeppnislaga og ákvarðana samkeppnisyfirvalda í sambærilegum málum. Gera á sérstakt uppgjör fyrir samkeppnishlutann og á það að vera þannig uppbyggt að auðvelt sé fyrir samkeppnisyfirvöld að bera saman rekstur hans og keppinauta hans. Gera á bæði rekstrar- og efnahagsreikning fyrir samkeppnishlutann þannig að skýr samanburður fáist við sambærilega starfsemi annars staðar.

Í samkeppnisrétti er litið svo á að fyrirtæki með minna en 20% markaðshlutdeild geti ekki verið markaðsráðandi og fyrirtæki með 20-30% markaðshlutdeild í algjörum undantekningartilvikum. Þegar um opinberan rekstur er að ræða, verður þó að líta til þess fjárhagslega bakhjarls sem ríkið er. Því kann að vera eðlilegt að nota önnur viðmiðunarmörk en almennt er gert í samkeppnisreglum. Eðlilegt er að fjárhagsleg aðgreining eigi sér stað hjá opinberri stofnun, sem stundar samkeppnisrekstur, ef markaðshlutdeild þess rekstrar er allt að 15% eða ársvelta hans allt að 50. m.kr. Samkeppnisrekstur með annað hvort meiri markaðshlutdeild eða hærri ársveltu en að framan greinir skal aðskilinn frá öðrum rekstri stofnunarinnar á þann hátt sem segir í C)-lið.

C. Fjárhagslegur og stjórnunarlegur aðskilnaður

Þriðja leiðin er að aðskilja samkeppnishlutann algerlega frá annarri starfsemi stofnunarinnar, bæði fjárhagslega og stjórnunarlega, með því að stofna sérstaka einingu um hann og jafnvel sérstakt fyrirtæki. Þetta ber að athuga þegar samkeppnisreksturinn er orðinn verulegur hluti af starfsemi stofnunar og leiðandi gagnvart keppinautum. Ef markaðshlutdeild samkeppnisrekstrarins er meiri en 15% eða ársvelta þess rekstrar meiri en 50.m.kr., verður vart undan því vikist að skilja hann frá öðrum rekstri stofnunar. Samkeppnisreksturinn er þá orðinn svo umfangsmikill að fjárhagsleg aðgreiningu er ekki talin nægjanleg heldur er einnig þörf á stjórnunarlegum aðskilnaði.

2.2.3. Kröfur samkeppnisyfirvalda

Leiðbeiningum þessum er einkum ætlað að fjalla um fjárhagslega aðgreiningu í rekstri og efnahag ríkisstofnana. Ákvarðanir samkeppnisyfirvalda hingað til um fjárhagslegan aðskilnað, eiga í meginatriðum einnig við um fjárhagslega aðgreiningu í rekstri ríkisstofnana. Hún hefur því eftirfarandi í för með sér:

• Mynduð skal sérstök eining um samkeppnisreksturinn eða eftir atvikum hinn verndaða rekstur hafi það ekki þegar verið gert.
• Í reikningshaldi stofnunar skal samkeppnisrekstur vera aðgreindur frá annarri starfsemi hennar. Hjá samkeppnisrekstrinum skal m.a. færa til gjalda ígildi tekju- og eignarskatts.
• Uppgjör samkeppnishlutans skal taka mið af meginreglum laga um ársreikninga og skal það liggja fyrir opinberlega með sambærilegum hætti og almennt gerist.
• Gera skal stofnefnahagsreikning þegar fjárhagsleg aðgreining á sér stað. Ef verndaði hlutinn leggur samkeppnisrekstrinum til eignar, skulu þær annað hvort yfirfærðar á markaðsverði eða á endurkaupsverði að frádregnum hæfilegum afskriftum.
• Samkeppnisreksturinn skal árlega færa til gjalda og greiða markaðsvexti af stofnframlagi.
• Óheimilt er verndaða rekstrinum að leggja fram fé til samkeppnisrekstrarins umfram upphaflegt stofnframlag eða greiða hugsanlegt tap af honum.
• Ef samkeppnisrekstur og verndaður rekstur samnýta yfirstjórn, stoðdeildir, fasteignir, tölvuvinnslu eða annað, skal greiða fyrir það eins og um viðskipti mill óskyldra aðila sé að ræða. Ef marksaðverð liggur ekki fyrir skal miða við kostnaðarverð að viðbættri hæfilegri álagningu.

2.3. Hvað kostar rekstrareiningin?

2.3.1. Flokkun kostnaðar

Kostnaði má skipta í beinan kostnað og óbeinan. Beina kostnaðinn er unnt að tengja ákveðinni starfsemi með óyggjandi hætti. Dæmi um beinan kostnað geta veri laun, innkaup á vörum og þjónustu og viðgerðarkostnaður vegna tiltekinna starfsemi. Óbeinn kostnaður við tilekna starfsemi er kostnaður sem er sameiginlegur með öðrum rekstrarþáttum og er ekki unnt að heimfæra á ákveðna deild eða starfsemi innan stofnunar eða fyrirtækis með óyggjandi hætti. Dæmi um óbeinan kostnað getur verið kostnaður vegna yfirstjórnar, skrifstofuhalds, trygginga, rannsókn- og þróunar, húsnæðis og fjárbindingar. Til þess að fá rétta mynd af heildarkostnaði við einstakar rekstrareiningar verður að leggja mat á hversu stóran hluta óbeina kostnaðarins hver eining á að bera og dreifa honum síðan á þær.

Með aukinni fyrirhöfn má skilgreina nær allan kostnað sem beinan kostnað. Hins vega er spurning hversu mikið á að leggja á sig til þess að ná því fram. Ástæða þess að kostnaður er skilgreindur sem óbeinn kostnaður er að það borgar sig ekki að halda utan um hann sem beinan kostnað.

Þar sem starfsemi stofnana er mismunandi, er erfitt að finna eina einhlíta skilgreiningu á því hvernig stofnun skal meta kostnað af rekstrareiningum sínum. Aðalatriðið er að hún vanreikni ekki raunverulegan kostnað, þannig að rekstrareiningar hennar og keppinauta hennar séu samanburðarhæfar.

Kostnað má einnig flokka eftir tegundum kostnaðarliða, t.d. í launakostnað, efniskostnað, aðkeypta þjónustu o.fl.:

1. Vinnuafl
2. Kostnaður við vinnuafl eru laun starfsmanna, launatengd gjöld, þar á meðal lífeyrisiðgjöld og kostnaður vegna ýmiss konar fríðinda og réttinda starfsmanna sem í gildi eru samkvæmt kjarasamningum viðkomandi starfsgreinar. Má þar t.d. nefna framlag í orlofssjóði, sjúkrasjóði og starfsmenntunarsjóði. Einnig kostnaður vegna fæðingarorlofs og veikinda.

   Heimfæra þarf launakostnað á þá rekstrareiningu sem í hlut á hverju sinni. Þannig þarf að tryggja að ef starfsmaður vinnur bæði við það sem telst vera samkeppnisrekstur og það sem er ekki samakeppnisrekstur, þá verði kostnaðinum skipt hlutfallslega milli rekstareininganna í samræmi við vinnustundafjölda á hvoru sviði. Þetta má gera með því að færa tímabókhald.

   Ýmist má færa tímabókhald stöðugt og fyrir alla starfsmenn eða að taka úrtak, tímamæla það og alhæfa síðan fyrir heildina. Sé úrtaksleiðin fari, er rétt að endurtaka þá aðgerð með reglulegu millibili þannig að upplýsingarnar, sem miðað er við, séu jafnan sem réttastar.

   Hjá hverjum starfsmanni er nokkur hluti vinnutíma það sem kalla mætti óvirkan tíma. Það er sá vinnutími sem fer í ýmsar tafir eða annað sem ekki verður með góðu móti heimfært á afmörkuð verkefni eða rekstrareiningu. Þetta jafngildir rýrnun í efniskostnaði. Gæta verður að því að óvirki tíminn sé greiddur af báðum sviðum rekstrarins, þ.e. bæði þeim sem er í samkeppni og þeim sem er ekki í samkeppni.

   Reikna má út svokallaðan staðalkostnað vinnuafls pr. vinnustund og notast við hann í stað þess að reikna kostnað vegna hvers starfsmanna. Staðalkostnaður er áætlaður meðaltalskostnaður sem reiknaður er út frá reynslutölum. Sé staðalkostnaður notaður þarf að gæta þess að hann endurspegli kostnað vegna allra starfsmann sem koma að umræddri starfsemi.

3. Efniskostnaður

   Gæta þarf þess að færa á hverja rekstrareiningu þann efniskostnað sem henni tilheyrir. Það er allt frá ritföngum, ljósritun og símakostnaði til hráefniskostnaðar við framleiðslu. Reikna þarf hverri rekstrareiningum sinn hlut í rýrnun. Notast má við staðalkostnað við heimfærslu efniskostnaðar, svo framarlega sem hann byggist á reynslutölum.
4. Aðkeypt þjónusta
5. Kostnað vegna aðkeyptrar þjónustu á að vera aðgengilegt að heimfæra á einstakar rekstrareiningar. Ef svo er ekki ber að heimfæra kostnaðinn í þeim hlutföllum sem eru viðeigandi.

2.3.3 Heimfærsla kostnaðar

Vegna þess að ýmis aðföng fyrir starfsemi fyrirtækja og stofnana eru keypt inn sameiginlega, þarf að skipta kostnaði og heimfæra hann á rekstrareiningar í samræmi við notkun. Þetta er kallað að heimfæra kostnað. Við heimfærslu kostnaðar þarf að hafa þrennt í huga:

1. Hvaða grunn á að nota við heimfærslu kostnaðar?
2. Hvaða kostnaðarliði þarf að heimfæra á afmarkaðar rekstrareiningar?
3. Hvaða aðferðum á að beita við heimfærslu kostnaðarins?

Þessu verður reynt að svara hér á eftir.

Með heimfærslugrunni er átt við þær einingar í rekstri sem notaðar eru sem mælikvarðar við heimfærslu kostnaðar. Sem dæmi má nefna að ef verið er að heimfæra kostnað við rekstur tölvukerfis á notendur þess, þá gæti heimfærslugrunnurinn t.d. verið fjöldi útstöðva, fjöldi útprentaðra blaðsíðna frá hverjum notanda eða fjöldi klukkustunda sem kveikt er á hverri útstöð. Við val á heimfærslugrunni verður að hafa í huga að orsakasamband sé á milli þess grunns sem er valinn og kostnaðarins sem verið er að heimfæra. Nokkur dæmi um heimfærslugrunn eru eftirfarandi:

Munur er á því að heimfæra raunverulegan og áætlaðan kostnað. Með því að heimfæra raunverulegan kostnað er mögulegt að tímabundin óhagkvæmni í rekstri eða óeðlilega hár kostnaður einstakra annarra rekstrareininga, valdi hærri kostnaði en ef miðað væri við áætlaðan kostnað, staðalkostnað. Notast má við staðalkostnað við aðgreiningu svo lengi sem hann endurspeglar kostnað eins og hann er að jafnaði.

Hvaða aðferð á að beita við heimfærslu kostnaðar, fer að miklu leyti eftir því hver megintilgangur aðgreiningarinnar er í hverju tilviki. Fyrr í þessum leiðbeiningum hefur komið fram að tilgangur fjárhagslegrar aðgreiningar geti verið margbreytilegur, t.d. að koma auga á sóun eða ákvarða söluverð. Við val á aðferðum til að heimfæra kostnað ber að hafa tilganginn að leiðarljósi.

Notkun á áþreifanlegum mælikvörðum, eins og hér að framan, er algeng. Slíkir mælikvarðar hafa þá kosti að þeir eru aðgengilegir og öllum skiljanlegir. Orsakasamhengi milli kostnaðarliðar og heimfærslugrunns þarf því að vera nokkuð ljóst til að gagn sé af slíkum mælikvörðum. Einnig verður að hafa í huga að stofnanir eru mismunandi og því misjafnt hvað hentar hverri stofnun í þessu sambandi.

Þegar orsakasamhengi er óljóst má notast við annars konar aðferðir. Ein slík er að miða við söluverðmæti fullunninna afurða. Þær afurðir sem seljast fyrir hæst verð bera jafnframt stærsta hluta þess kostnaðar sem þarf að heimfæra. Galli þessarar aðferðar er augljóslega sá að það þarf að vera nokkuð ljóst hverjar áætlaðar tekjur verða af hverri afurð.

Önnur leið er að skipta sameiginlegum kostnaði í hlutfalli við hvernig annar kostnaður skiptist á milli rekstrareininga. Hjá mörgum ríkisstofnunum kann þetta að vera einfaldasta lausnin.

Þriðja leiðin er svo að skipta kostnaði eftir því hvernig viðbótarkostnaður verður til. Þannig er haldið aðgreindu hversu mikið sameiginlegur kostnaður hækkar þegar lagt er í viðbótarútgjöld. Dæmi: Ákveðið er að senda starfsmann til að heimsækja viðskiptavin. Síðar er ákveðið að úr því að starfsmaðurinn er á annað borð á ferðinni, þá skuli hann koma við hjá öðrum viðskiptavini sem er nálægt. Í þessu tilfelli er einungis viðbótarkostnaðurinn vegna ferðalagsins til seinni viðskiptavinarins færður sem kostnaður við að þjóna þeim viðskiptavini.

2.4. Er kostnaður stofnunar vantalinn?

Fjárhagsleg aðgreining í rekstri stofnunar hefur lita þýðingu ef ekki er tekið tillit til alls kostnaðar við rekstrareininguna sem verið er að afmarka. Í því sambandi verður að hafa í huga að ekki hefur allur kostnaður við rekstur stofnana verið færður til gjalda hjá þeim heldur hefur hann komið fram annars staðar hjá ríkinu.

Huga verður sérstaklega að eftirfarandi liðum, svo að marktækur samanburður fáist milli samkeppnisrekstrar stofnunar og einkaaðila:

A. Stoðþjónusta

Rekstrareining í samkeppnisrekstri skal gjaldfæra hjá sér kostnað við alla stoðþjónustu, sem hún fær, sama hvort hún er innt af hendi innan stofnunar eða utan hennar. Hinn raunverulegi kostnaður rekstrareiningarinnar vegna stoðþjónustu verður þar með samanburðarhæfur við kostnað keppinauta.

Margar ríkisstofnarnir njóta nú stoðþjónustu annarra ríkisstofnana án þess að þurfa að greiða fyrir hana. Má þar nefna fjárumsýslu, bókhald, endurskoðun, launavinnslu o.fl. Í mörgum tilfellum inna Fjársýsla ríkisins, Ríkisendurskoðun og starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytis þessa þjónustu af hendi. Meta ber kostnað viðkomandi rekstrareiningar við þjónustuna í samráði við þessa aðila.

B.   Uppbætur á lífeyri

Kostnaður ríkisins vegna lífeyrisskuldbindinga starfsmanna er í raun nokkru hærri en þau 6% af grunnlaunum sem færð eru til gjalda á ríkisstofnanir. Í heild nema lífeyrisgreiðslur u.þ.b. 15,5% af grunnlaunum nú og þar af greiðir ríkið um 11,5% en launþeginn 4%. Rekstrareiningum í samkeppnisrekstri ber því að gjaldkera til viðbótar 5,5% af grunnlaunum.

C.  Kostnaður vegna fastafjármuna

Í A-hluta ríkissjóðs hafa varanlegir rekstrarfjármunir ekki verið eignfærðir og afskrifaðir með sama hætti og gert er á almennum markaði. Þeir hafa verið færðir til gjalda á kaupári en mismunandi er hvort gjaldfært hefur verið á stofnunina sem nýtir þá eða á aðra liði í ríkisrekstrinum. Þá er mjög mismunandi hvort húsaleiga er færð til gjalda á stofnanir og hvort hún er færð á markaðsvirði eða ekki. Í mörgum tilfellum er í leiguverði ekki tekið tillit til kostnaðar við fjárbindingu, sem í raun er helsti kostnaðarliður við húsnæði miðað við núverandi rauntaxtastig. Fjárbindingarkostnaðurinn hefur því í mörgum tilvikum komið fram í hærri vaxtagjöldum hjá ríkissjóði en ekki í bókhaldi einstakra stofnana.

Unnt er að fara tvær leiðir til að sýna allan raunkostnað við húsnæði hjá rekstrareiningu sem á í samkeppni.:

D.  Skattar

Stofnunum ber að greiða virðisaukaskatt af tekjum af samkeppnisrekstri en er heimilt að draga frá innskatt af kostnaði við þá starfsemi. Virðisaukaskattur á því ekki að hafa mikil áhrif á samanburð þessara rekstrareininga við einkaaðila. Flest ríkisfyrirtæki og stofnanir þurfa ekki að greiða tekju- og eignarskatt. Til þess að fá fram eðlilegan samanburð við einkaaðila, þurfa stofnanir að færa til gjalda á samkeppniseininguna þá fjárhæð sem samsvarar tekju- og eignarskatti.

Styðjast skal við sambærilegar reglur og keppinautar í sömu grein þurfa að lúta.

E.  Arðgreiðslur

Fáum ríkisfyrirtækjum og stofnunum hefur hingað til verið gert að greiða arð til eigenda sinna líkt og einkafyrirtækjum. Eðlilegt er að ríkisfyrirtæki og samkeppnishluti stofnana skili eiganda sínum arði á sama hátt og einkafyrirtæki eigendum sínum.

Við aðgreiningu samkeppnisrekstrar frá annarri starfsemi stofnunar er myndaður efnahagsreikningur fyrir hann. Sé gert ráð fyrir að samkeppnisrekstrinum séu lagðar til eignir umfram skuldir, ber að líta á slíkt sem stofnframlag. Samkeppnisreksturinn skal síðan árlega færa til gjalda og greiða markaðsvexti af þessu stofnframlagi. Þetta er í raun arðgreiðsla til þess aðila er innir af hendi stofnframlegið, þó að gert sé ráð fyrir að hún verði gjaldfærð í þessu tilviki.

Gert er ráð fyrir að greiðslur samkeppnishluta stofnunar fyrir ofangreinda kostnaðarliði, sem hingað til hafa ekki verið gjaldfærðir hjá stofnunum, renni til annarrar starfsemi stofnunarinnar, a.m.k. fyrst um sinn. Kostnaður þessi verði gjaldfærður hjá samkeppnishlutanum en á móti komi tekjufærast hjá annarri starfsemi. Hins vegar er ekki óeðlilegt að í framtíðinni verði stofnunum í samkeppnisrekstri gert að greiða öðrum ríkisstofnunum og ríkissjóði fyrir þessa liði.

2.5. Bókhaldsuppgjör við fjárhagslega aðgreiningu

2.5.1 Vandamál stofnana í A-hluta ríksjóðs

Helstu vandkvæðin stafa af mismunandi reikningsskilareglum ríkisins og einkaaðila. Reikningsskilareglur A-hluta ríkissjóðs gera ráð fyrir að varanlegir rekstrarfjármundir séu gjaldfærðir við kaup stofnana á þeim. Þessu er öfugt farið í reikningsskilareglum einkafyrirtækja. Þegar við bætist að ætlast er til að stofnkostnaður stofnana sé skráður á sérstök viðfangsefni (sem byrja á tölustafnum 6 samkvæmt uppbyggingu lykla í bókhaldi ríkisins), þá er ljóst að samanburður á rekstri verður oft erfiður. Sama gildir um samanburð á efnahagsreikningum. Efnahagsreikningar A-hluta stofnana haf aðeins sýnt peningalegar eignir og skuldir en ekki varanlega rekstrarfjármuni.

Lausn á þessu er sú að gera sérstakt uppgjör fyrir samkeppnisreksturinn þar sem varanlegir rekstrarfjármunir eru færðir til eignar og afskrifaðir með sama hætti og hjá einkafyrirtækjum. Hins vegar verði stofnunin í heild sinni gerð upp í ríkisreikningi á sama hátt og áður. Fyrir samkeppnisreksturinn eru þá notuð sérstök verknúmer og færslur sendar rafrænt inn í hefðbundna bókhaldið. Einhver viðbótarvinna skapast af þessu en skilar sér í betri upplýsingum um reksturinn.

2.5.2 Verkbókhaldskerfi

Í verkbókhaldskerfi er safnað saman öllum kostnaði á verkefni og reikningar gerðir vegna þess. Vinna einstakra starfsmanna er skráð í kerfið og kostnaður við hana reiknaður eftir ákveðnum töxtum. Eins er hægt að ská inn annan kostnað sem til fellur og ná þannig utan um allan kostnað verkefnisins. Með tengingu við fjárhagsbókhaldið er hægt að færa upplýsingar þar á milli.

2.5.3 Að finna út einingarkostnað

Þekking á einingakostnaði hjálpar stofnunum að greina kostnað við starfsemi sína og getur verið grunnur að gerð áætlana og gjaldskrár. Til þess að finna út einingarkostnað þarf í einhverjum tilvikum sérkerfi.

Auk fjárhagskerfa má nota Excel eða einföld forrit, sem búin eru til í gagnagrunni, til að halda utan um og reikna út einingarkostnað. Spurningin um hvaða aðferð er notuð, snýst um stærð verkefnanna. Því stærri sem verkefnin eru, þ.e.a.s. eftir því sem einingafjöldi eykst eða fjöldi sjálfstæðra verkefna sem þarf að halda utan um, þeim mun viðameiri aðstoðartæki þarf. Fjársýsla ríkisins aðstoðar við að koma upp kerfum til þessara nota.

2.6. Ráðgjöf og eftirlit

Leiðbeiningum þessum er ætlað að aðstoða stofnanir, sem eiga í samkeppnisrekstri, við að takast á við fjárhagslega aðgreiningu. Aðstæður eru hins vegar mismunandi hjá stofnunum og því er ekki unnt að fjalla hér um öll þau tilvik sem kunna að koma upp hjá þeim. Sumar stofnanir þurfa ef til vill litla aðstoð við að koma á fjárhagslegri aðgreiningu á meðan aðrar þarfnast frekari ráðgjafar. Ef þörf er á umfangsmikilli aðstoð við að greina kostnað og skipta honum á deildir, kann að vera eðlilegt að leita til ráðgjafa t.d. endurskoðenda.

Eftirlit með fjárhagslegri aðgreiningu hjá stofnunum í samkeppnisrekstri verður einkum í höndum þriggja aðila, Samkeppnisstofnunar, Fjársýslu ríkisins og Ríkisendurskoðunar. Samkeppnisstofnun hefur eftirlit með að eðlileg samkeppni eigi sér stað á grundvelli samkeppnislaga, Fjársýsla ríkisins fylgist með hvernig staðið er að bókhaldi og Ríkisendurskoðun endurskoðar reikninga viðkomandi stofnana.

Leiðbeiningar uppfærðar janúar 2005