Fjárlagagerð - fjárlagaferli stjórnvalda
Yfirlit
Fjárlagagerð á Íslandi er eins og í flestum öðrum löndum helsta stefnumótunar- og ákvarðanatökuferli stjórnvalda á ári hverju. Í fjárlagagerðinni er glímt í senn við helstu hagsmuni þjóðfélagsins, efnahagsleg áhrif ríkisfjármálanna og áherslur í verkefnum ráðuneyta og stofnana. Fjárlagaferlinu er ætlað að leiða til lykta margvísleg pólitísk og fagleg úrlausnarefni á þessum sviðum og færa niðurstöðurnar í fjárhagslegan búning fjárlaganna.
„Hugmyndafræði“ og „leikreglur“ rammafjárlagagerðar
Undirbúningur fjárlagafrumvarps á Íslandi hefur mörg undanfarin ár farið fram að hætti rammafjárlagagerðar. Aðferðin miðar að því að ná betri tökum á ríkisfjármálunum með því að efla hlutverk ríkisstjórnarinnar við stefnumörkun og ákvarðanatöku en veita ráðuneytum og stofnunum meira svigrúm fyrir útfærsluna og framkvæmdina innan þess ramma. Í rammafjárlagagerð felst einfaldlega að ríkisstjórnin ákveður heildarútgjaldastigið fyrir fram í byrjun fjárlagaundirbúningsins. Sú ákvörðun er byggð á mati á almennum efnahagshorfum, áætlun um tekjur ríkissjóðs og meginlínum um útgjaldastefnuna. Er þá vanalega stefnt að tiltekinni afkomu á ríkissjóði, t.d. sem hlutfalli af landsframleiðslu eða sem afgangi til að greiða niður skuldir. Þessi ákvörðun er sú veigamesta í allri fjárlagagerðinni. Hún hefur í fyrsta lagi afgerandi þýðingu fyrir áhrif ríkisfjármálanna inn í efnahagslífið. En í öðru lagi er með henni búið að festa niður hversu mikið er til ráðstöfunar þegar næststærsta ákvörðunin er tekin en það er að ríkisstjórnin setur útgjaldaramma fyrir einstök ráðuneyti áður en fjárveitingum er úthlutað til einstakra verkefna og stofnana.
Útgjaldarammarnir eru síðan lagðir til grundvallar áætlana- og tillögugerð á öllum stigum stjórnsýslunnar. Verklagi rammafjárlaga er þannig ætlað að stuðla að því að allir aðilar, sem koma að fjárlagagerðinni, axli þá ábyrgð að velja á milli verkefna og forgangsraða þeim. Forsendan fyrir því að þetta verklag skili tilætluðum árangri er að það hvíli á pólitískum ákvörðunum ríkisstjórnarinnar. Skipulag fjárlagagerðarinnar sem á eftir fer miðast við að fylgja þeim ákvörðunum eftir.
Við setningu ramma fyrir ráðuneytin er litið til þess hvort ríkisfjármálin þokast nær eða fjær settum markmiðum samkvæmt langtímaáætlun um þróun ríkisfjármála næstu fjögur árin, einkum hvað varðar tekjuafgang og skuldsetningu.
Ríkisstjórnin hefur sett sér ákveðið verklag um rammafjárlagagerðina. Sem nokkur dæmi um það má taka að eftir að útgjaldarammar hafa verið settir þá verður þeim ekki breytt nema með samþykki ríkisstjórnarinnar allrar, að settir eru sjálfstæðir rammar fyrir rekstur, tilfærslur til einstaklinga og aðila utan ríkisins og stofnkostnað, að fjárheimildum fyrir bundnum útgjöldum er bætt við rammana að því marki sem ekki er ákveðið að draga úr þeim með aðhaldsaðgerðum, að rammarnir eru lækkaðir sjálfkrafa um allar fjárveitingar sem hafa verið ákveðnar tímabundið þangað til verkefnunum lýkur, að staða á fjárheimildum verkefna í árslok, afgangur eða umframgjöld, er flutt á milli ára og kemur til viðbótar eða dregst frá fjárveitingum næsta árs o.fl.
Fjáraukalög
Í fjárlögum er gert ráð fyrir fjárheimildum til að mæta ýmsum óreglubundnum og ófyrirséðum útgjöldum innan ársins. Þar er um að ræða sérstakt ráðstöfunarfé ráðherra og ríkisstjórnarinnar og óskiptar fjárheimildir á svonefndum safnliðum málaflokka sem ráðuneyti geta úthlutað samkvæmt ákveðnum reglum til að mæta ófyrirséðum útgjöldum og tilfallandi rekstrarmálum af ýmsum toga. Í þeim tilvikum þegar þessar ráðstafanir duga ekki til vegna breytinga á efnahagsforsendum eða ytri rekstrarskilyrðum ríkisstarfseminnar er lagt fyrir Alþingi frumvarp til fjáraukalaga til að afla aukinna fjárheimilda. Við það hefur verið miðað að frumvarpið beinist einkum að breyttum efnahagshorfum, launa- og verðlagsforsendum og kerfislægum eða lögbundnum útgjöldum sem hafa verið vanmetin í fjárlögum en síður en að rekstrarmálum stofnana eða nýjum verkefnum sem vísa má til næstu fjárlagagerðar. Umfjöllun um þessar tillögur fer að flestu leyti fram á sama hátt og undirbúningur fjárlaga.
Hlutverk og verkaskipting aðila í fjárlagaferlinu
Með rammafjárlagagerðinni hefur verið skerpt á verkaskiptingu milli aðila þannig að ríkisstjórnin og sérstök ráðherranefnd um ríkisfjármálin gegni lykilhlutverki við allar helstu ákvarðanir um fjárlagagerðina og ríkisfjármálastefnuna. Hvert ráðuneyti ber síðan ábyrgð á því að bæði undirbúningur og framkvæmd fjárlaganna samrýmist settum útgjaldarömmum. Forgangsröðun og útfærsla fjárveitinga til verkefna innan rammanna er jafnframt á hendi ráðuneytanna. Stofnanir geta lagt fjárlagaerindi fyrir sín fagráðuneyti eftir því sem ástæða er til en svigrúmi ráðuneyta til að verða við þeim eru settar skorður af útgjaldarömmunum. Hlutverk fjármála- og efnahagsráðuneytisins snýr einkum að því að eiga frumkvæði að stefnumörkun um ríkisfjármálin, leiða fjárlagavinnuna og samræma vinnubrögð og upplýsingaskil milli aðila. Alþingi fer með fjárstjórnarvald ríkisins, annars vegar skattlagningarvaldið og hins vegar fjárveitingarvaldið. Alla tekjuöflun ríkissjóðs og allar fjárheimildir verkefna og stofnana þarf því að ákvarða með lögum frá Alþingi. Við umfjöllun þingsins fer fram vandleg skoðun á forsendum fjárlagafrumvarpsins.
Upplýsingamiðlun fjárlagagerðar
Til að leiða fjárlagagerðina til lykta er fyrst og fremst þörf fyrir stjórnunarupplýsingar, sem eru í beinu samhengi við útgjaldaramma ráðuneytanna fremur en þær sem snúa beinlínis að aðföngum og fjárreiðum verkefna og stofnana í einstökum atriðum. Áður en breytingar á römmum eru ákveðnar fer fram vandleg skoðun hjá ráðuneytunum á fyrirsjáanlegum útgjaldahorfum og á hugmyndum um ný verkefni fyrir næsta fjárlagaár. Við þá greiningu er í fyrsta lagi lögð áhersla á að hvert tilefni til breytingar á útgjaldaramma sé dregið skýrt fram með sérstakri tillögu. Í öðru lagi er tillögum skipað niður í nokkra flokka eftir útgjaldatilefnum til að greiða fyrir ákvarðanatöku ráðuneyta, s.s. hvort um er að ræða útgjaldahorfur að óbreyttum lögum, breytta forgangsröð, áform um sparnað eða ný verkefni.
Á vegum fjármála- og efnahagsráðuneytisins er starfræktur gagnagrunnur sem þjónar ráðuneytum, stofnunum og Alþingi við skráningu og miðlun tillagna, auk þess að vera upplýsingaveita um allt efni fjárlaganna og framleiða prentaða útgáfu þeirra. Ráðuneytin og Alþingi hafa aðgang að gagnagrunninum í gegnum sérsmíðað kerfi á innra neti Stjórnarráðsins. Stofnanir geta fengið aðgang að gagnagrunninum í gegnum fjárlagavef fjármála- og efnahagsráðuneytisins (fjarlog.is) og er þeim ætlað að standa skil á fjárlagaerindum sínum til viðkomandi fagráðuneyta með þeim hætti. Stofnanir, sem hafa aðgangsorð fyrir tillöguhluta fjárlagavefsins, geta notað hann bæði til þess að skrá og skoða eigin erindi og til þess að skoða einstakar tillögur um breytingar á fjárveitingum sínum sem hafa verið samþykktar hjá ráðuneytum eða á Alþingi í tengslum við afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga. Þannig geta stofnanir sjálfar kynnt sér á vefnum allar breytingar á fjárveitingum sínum ásamt forsendum og skýringum um leið og fjárlagafrumvarp hefur verið lagt fram á Alþingi og einnig þegar breytingar hafa verið afgreiddar við 2. eða 3. umræðu þingsins.
Áfangar og framvinda fjárlagaferlisins
Fjárlagagerð hefst vanalega í janúar á árinu á undan fjárlagaárinu og stendur yfir fram í desember. Líta má á fjárlagavinnuna sem eins konar árlega hringrás sem skiptist í sex áfanga:
- greining á útgjaldahorfum og tillögur um ný stefnumið
- ákvarðanir um ríkisfjármálastefnu og útgjaldaramma
- útfærsla ráðuneyta á útgjaldarömmum
- vinnsla fjárlagafrumvarps
- umfjöllun Alþingis
- endurskoðun í fjáraukalögum.
fjárlagaferlisins stendur vanalega yfir frá janúar til mars ár hvert. Ráðuneytin byrja á því að fara yfir útgjaldahorfur sínar fyrir komandi ár og leita þá eftir upplýsingum og tillögum frá stofnunum eftir því sem ástæða er til. Gert er ráð fyrir að þeirri vinnu sé lokið í byrjun mars. Um miðjan mars skila ráðuneytin rammatillögum sínum til fjármála- og efnahagsráðuneytisins og fara þá fram viðræður milli ráðuneytanna.
Annar áfanginn hefst í byrjun apríl en þá leggur fjármála- og efnahagsráðherra fyrir tillögur um markmið í ríkisfjármálum, þ.m.t. heildarútgjöldin, með hliðsjón af tekju- og útgjaldahorfum. Þegar þær ákvarðanir hafa verið teknar er fjallað um breytingar á útgjaldarömmum ráðuneyta og eru þær vanalega afgreiddar í lok apríl.
Þriðji áfanginn stendur yfir frá maí fram í miðjan júní. Á því tímabili forgangsraða ráðuneytin verkefnum sínum innan útgjaldarammanna og skila fjármála- og efnahagsráðuneytinu endanlegri útfærslu á öllum fjárveitingum og fjárreiðum.
Fjórði áfanginn er frá byrjun ágúst fram í miðjan september. Á þeim tíma vinnur fjármála- og efnahagsráðuneytið að lokaútfærslu fjárlagafrumvarpsins, uppreiknar launa- og verðlagsforsendur til næsta árs, semur greinargerð frumvarpsins og býr það til prentunar.
Fimmti áfanginn hefst í byrjun október þegar frumvarpið hefur verið lagt fram til umfjöllunar á Alþingi. Önnur umræða um frumvarpið fer vanalega fram í seinni hluta nóvember en þriðja umræða og lokaafgreiðsla þess í fyrri hluta desember.
Loks má segja að hringnum sé lokað með sjötta áfanganum sem felst í endurskoðun á forsendum og viðbrögðum við breyttum útgjaldahorfum með fjáraukalögum innan fjárlagaársins.
