Áætlanagerð: ársáætlanir, rekstraráætlanir og ársskýrslur

Árangursstjórnun

Í 7. gr. reglugerðar um framkvæmd fjárlaga er fjallað um áætlanagerð stofnana, með tilvísan til áherslna og markmiðssetningar um árangursstjórnun. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur á síðastliðnum árum staðið fyrir verkefni um árangursstjórnun í ríkisrekstri, en hugmyndafræði þess verkefnis er þríþætt. Í fyrsta lagi að bæta og efla markmiðssetningu í rekstri ríkisstofnana. Í öðru lagi að efla mælingar á árangri og loks að efla alla eftirfylgni með því að gera skipulega grein fyrir árangri í samanburði við áætlanir.

Eftirfarandi eru lykilþættir árangursstjórnunar:

• Ráðuneytin geri formlega samninga við hlutaðeigandi stofnanir þar sem hlutverk stofnana er skilgreint og samskipti þeirra við ráðuneyti skilgreind með ákveðnum hætti.
• Ráðuneyti taki afstöðu til markmiða, forgangsröðunar o.fl. í langtímaáætlunum og ársáætlunum stofnana.
• Stofnanir skili ársskýrslu þar sem fram kemur mat á árangri með því að bera saman markmið og útkomu.
• Mælanleg markmið verði notuð við stjórnun og mat á árangri. Þróaðir verði mælikvarðar sem veita yfirsýn yfir starf stofnunar og styðji við stefnumótun.

Rammasamningar

Nú þegar hafa ráðuneytin gert árangursstjórnunarsamninga við um 120 stofnanir, þ.á.m. flestar fjölmennustu stofnanirnar að Landspítala - Háskólasjúkrahúsi undanskyldum. Í samningunum felst samkomulag um markmið og áherslur í starfi. Skilgreiningu á hlutverki og meginmarkmiðum stofnunar. Samskipti eru formfest með ákvæðum um langtímaáætlanir, ársáætlanir og ársskýrslur. Þannig er knúið fram ákveðið samskiptaferli milli ráðuneytis og stofnunar. Ráðuneytunum ber að gefa álit sitt á áætlunum stofnana með formlegum hætti. Þá eru ákvæði um gerð ársskýrslu sem gegnir hlutverki árangursmats á viðkomandi starfsemi. Samningarnir gera því kröfu til ráðuneyta um að gefa skýr svör og forgangsraða verkefnum stofnana sinna, auk þess sem stofnanir verða oft á tíðum að bæta áætlanagerð frá því sem áður tíðkaðist.

Langtímaáætlanir

Í langtímaáætlunum útfæra stofnanir verkefnin betur, setja sér mælistikur á árangurinn og forgangsraða helstu verkefnaflokkum. Áætlanirnar verða að rúmast innan fjárhagsramma nema sérstaklega sé samið um annað. Áætlanirnar eru oft byggðar á sérstöku stefnumótunarátaki sem aftur tengist starfsmannastefnu stofnana. Algengast er að áætlanirnar séu gerðar til 3 til 5 ára í senn, en endurskoðaðar eftir þörfum. Gerð langtímaáætlunar er tímafrekasti þátturinn í árangursstjórnunarferlinu, en jafnframt einn sá mikilvægasti. Bætt stefnumótun og markmiðssetning er lykillinn að skilvirkari ríkisrekstri sem aftur er meginmarkmiðið með verkefninu um árangursstjórnun. Vönduð langtímaáætlun leiðir jafnframt til vinnusparnaðar á öðrum sviðum, svo sem við gerð ársáætlunar, fjárlagatillagna og ársskýrslu.

Efni langtímaáætlana má skipta í a.m.k. 4 þætti.

1. Tilgangur og hlutverk. Undir það fellur umfjöllun um framtíðarsýn stofnunar, hvað vill stofnunin vera þekkt fyrir, hvað einkennir verkefni hennar.
2. Áfangamarkmið og verkefni. Tilgreina ber helstu markmið sem ná til lengi tíma en eins árs, forgangsröðun þeirra og fjárhagsleg vægi.
3. Mælikvarðar. Tilgreina ber hvaða mælikvarða stofnunin hyggst nota til þess að meta starfsemina. Þá er gerð grein fyrir því í hve miklum mæli mælingar eru notaðar í innra starfi stofnunar, auk þess að greina frá því ef ætlunin er að þróa mælikvarða í átt að samhæfðu árangursmati.
4. Mikilvægir þættir í starfi stofnunarinnar. Átt er við lýsingu á þeim þáttum sem hafa veigamikil áhrif á árangur af starfseminni. Það getur átt við ýmsa þætti starfsmannamála og stjórnskipulags, áhrif nýrra laga eða upplýsingatækni.

Ársáætlanir

Með ársáætlunum er gerð frekari útfærsla á verkefnum og starfsmarkmiðum (markmið til eins árs) viðkomandi stofnana í samræmi við fjárheimildir ársins. Forgangsröðun verður að vera skýr til þess að auðvelda ráðuneytum að leggja mat á áætlanirnar. Með innleiðingu árangursstjórnunar felast mikilvægar áherslubreytingar frá hefðbundnum rekstraráætlunum. Meginbreytingin felst í því að tengja saman aðföngin og markmiðin, þ.e.:

• Meiri áhersla á setningu markmiða. Það er ekki lengur fullnægjandi að vera innan ramma fjárlaga, án þess að gera jafnframt grein fyrir stöðu verkefna og hvernig ætlað er að ná fram langtímamarkmiðum sem fram koma í árangursstjórnunarsamningi.
• Útgjöldum í auknum mæli skipt á verkefnaflokka samhliða sundurliðun á gjaldaliði. Sú nálgun auðveldar forgangsröðun og styður einnig verklag rammafjárlagagerðar þar sem breytingar á fjárhagsramma fylgja áætlun um kostnað einstakra verkefna.

Þannig tengir ársáætlun saman starfsmarkmið, mælikvarða á árangur og áætlun um útgjöld vegna þeirra meginverkefna sem unnið er að. Samhliða aukinni áherslu á kostnaðargreiningu og verkefnabókhald er mikilvægt að í ársáætlunum komi fram skýrari forgangsröðun verkefna heldur en almennt er í dag.

Við forgangsröðun þarf að koma fram hvaða verkefni eru lögboðin undirstaða að starfi viðkomandi stofnunar og, ef við á, er brýnt að nefna þau verkefni sem frestast eða dregið úr til þess að fella rekstrarumfangið að ramma fjárlaga hverju sinni.

Áætlanir á grundvelli árangursstjórnunar hafa náð almennri fótfestu og mikilvægt er að ráðuneytin fylgi því eftir. Þau kalli eftir áætlunum þar sem rekstrargjöld og starfsmarkmið séu samtvinnuð og gæti þess að samþykkja ekki áætlun sem eingöngu er tengd tegundum gjalda, en er ekki í tengslum við markmið ársins.

Ársskýrslur

Uppgjör á starfi ársins er mikilvægur þáttur í endurmati á verkefnum ríkisins. Í því skyni er í árangursstjórnunarsamningum gert ráð fyrir að stofnanir gefi út stutta ársskýrslu, þar sem gerður er samanburður á áætlun og útkomu. Samanburðurinn nær jafnt til starfsmarkmiða sem fram koma í ársáætlun og eins til fjárhagslegra markmiða ársins. Tilgangurinn er að læra af reynslu liðins árs til þess að gera betur í framtíðinni.

Ársskýrsla er stutt lýsing á starfsemi ársins í samanburði við ársáætlun sem gerð er samhliða ársuppgjöri í formi efnahags- og rekstrarreikningi auk sjóðsstreymis. Skýrslan er fyrst og fremst endurgjöf á ársáætlun, þ.e. greinir frá því hvernig til tókst við að ná þeim markmiðum sem sett voru þar fram. Ársskýrsla þarf ekki að vera upptalning á öllum verkefnum eða breytingum sem varða starfsemina og enn síður tölfræðiyfirlit um allt sem fram fór á árinu.

Dæmi um efnisyfirlit:

1. Samantekt um starfsemina
   1. Hlutverk, heildaryfirlit
   2. Helstu breytingar og verkefni ársins
2. Árangursmat
   1. Markmið ársáætlunar
   2. Samanburður við útkomu
   3. Skýringar á helstu frávikum
3. Ársreikningar
   1. Efnahagsreikningur, rekstrarreikningur, sjóðstreymi og skýringar

Ítarefni um árangursstjórnun

Frekara efni um árangursstjórnun er að finna á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins, m.a. námskeiðs- og ráðstefnuefni um stefnumótun, hugmyndafræði árangursstjórnunar og val á mælikvörðum. Auk þess er þar að finna sýnishorn af rammasamningum, áætlunum og ársskýrslu.

Skil stofnana á áætlunum

Samkvæmt 8. gr. reglugerðar um framkvæmd fjárlaga ber forstöðumönnum að skila ársáætlun til ráðuneytis í síðasta lagi fyrir lok desember mánaðar ár hvert. Í desembermánuði liggja heimildir fjárlaga fyrir og áætlun um útkomu líðandi árs á að vera mjög fyrirsjáanleg, þrátt fyrir að endanlegt uppgjör liggi ekki fyrir. Með þessu færist áætlanagerðin framar og betra ráðrúm gefst til þess að grípa til sérstakra aðgerða ef nauðsyn krefur. Skil miðað við áramót jafnar auk þess vinnuálag á starfsfólk sem vinnur við bókhald, uppgjör og áætlanagerð þar sem álag er einna mest í febrúarmánuði sökum uppgjörs fyrra árs og fjárlagagerðar komandi árs.

Ráðuneytunum ber einnig að gera áætlanir, með sama hætti og stofnanir þeirra, fyrir aðalskrifstofur og aðra liði sem eru á ábyrgð ráðuneytanna.

Framsetning og sundurliðun áætlunar

Kröfur ráðuneyta um framsetningu og sundurliðun ársáætlunar fara ekki alltaf saman við sundurliðun í áætlunum og bókhaldi stofnana. Stjórnendur stofnana hafa oftast þörf fyrir ítarlega sundurliðun gjalda og tekna til þess að kostnaðareftirlit innan stofnunar verði sem virkast. Einnig verður sundurliðun á einstakar rekstrareiningar og verkefni að vera ítarleg hjá stofnunum, en þess gerist síður þörf af hálfu ráðuneytanna.

Ráðuneytin verða að geta áttað sig á stöðu meginverkefna en hafa ekki þörf fyrir mjög ítarlega tegundasundurliðun gjalda eins og algengt er að draga fram. Framsetning sem miðast við helstu verkefni ásamt grófri gjaldasundurliðun er í flestum tilfellum viðeigandi sem áætlun til ráðuneytis.

Dæmi um slíka framsetningu er eftirfarandi:

Einnig getur verið viðeignandi að stofnanir skili heldur ítarlegri gjaldasundurliðun sem tekur mið af þeirri flokkun sem er í bókhaldskerfinu. Sú sundurliðun er eftirfarandi:

Ofangreind sundurliðun dregur saman tegundalykil Fjársýslu ríkisins þannig að áætlunin rúmast á einni blaðsíðu í útprentun. Hjá stærri stofnunum gætu ráðuneytin kallað eftir þessari sundurliðun á stærstu deildir (viðfangsefni).